济宁市人民政府办公室

关于加快养老服务业转型升级的实施意见

济政办字〔2016〕218 号

各县（市、区）人民政府，济宁高新区、太白湖新区、济宁经济技术开发区、曲阜文化建设示范区管委会（推进办公室），市政府各部门，各大企业，各高等院校：

为贯彻落实省政府办公厅《关于印发山东省养老服务业转型升级实施方案的通知》（鲁政办字〔2016〕22号）要求，应对人口老龄化的严峻形势，推进全市养老服务业健康快速发展，现就加快我市养老服务业转型升级提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）总体思路。围绕满足老年人多样式、多层次、个性化的养老服务需求，以“把养老服务业培育成一个强大的服务产业”为目标，创新体制机制，优化政策环境，打造优质养老服务业品牌，统筹城乡区域发展，大力发展居家养老，加快推进医养结合，突出专业人才培养，坚持完善基本养老，推动养老服务市场化、产业化、社会化，壮大产业规模，优化产业结构，使养老服务业真正成为我市经济转方式、调结构、稳增长的新动力、新优势和新的增长点。

（二）发展目标。到2017年，基本建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，民办和公建民营养老机构占比达到50%以上，每千名老年人拥有养老床位36张以上；养老产品用品供给不断丰富，服务内容日益多元，服务模式更加多样。到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，民办和公建民营养老机构占比达到85%以上，每千名老年人拥有养老床位42张以上；养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升，全市机构养老、居家社区生活照料和护理等服务就业岗位大幅增加。

二、主要任务

（一）统筹城乡区域发展。

统筹区域发展。科学编制全市养老服务业“十三五”发展规划，明确养老服务业定位和发展思路、产业重点，引领社会资本和土地、技术、人才等生产要素向养老服务领域有序流动。各县（市、区）加快编制本地区养老服务业“十三五”发展规划。市级编制市城区养老服务设施专项规划，各县（市）要于2017年内完成养老服务设施专项规划编制工作，明确养老服务设施建设的位置、规模、数量和功能，推动养老服务设施科学合理布局。统筹城乡发展。按照“多镇一院”“一县一院”“中心敬老院”等敬老院建设模式，对有条件的乡镇敬老院进行升级改造，建设区域性社会福利中心，优化农村养老机构布局，实现城乡社会福利机构统筹发展。创新管理服务模式，通过公建民营、民办公助、购买服务等方式，在保障五保老年人基本养老服务基础上，向全社会老年人开放，建成以养老为主、政府托底救助的区域性社会福利中心，打造“济宁福利”特色品牌。整合有关涉农政策和资金，推进农村幸福院建设，到2020年，农村幸福院或日间照料设施服务功能覆盖全部农村社区。落实农村扶贫开发部署，加大对贫困地区养老服务设施建设支持力度，建立城乡、区域交流合作机制。

（二）大力发展居家养老。推进社区居家养老一体发展，健全以企业和社会组织为主体、社区为纽带、信息平台为手段、满足老年人各种养老服务需求的社区居家养老服务网络。完善提升日间照料、失能老年人托养、居家养老服务等功能，开展“助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急”等养老服务，打造社区养老服务中心。鼓励个人和家庭兴办小微养老机构和服务组织，依托热心老年人家庭建设邻里互助养老点。支持社会力量独立举办或者以承包、合资、合作方式发展专业化社区居家养老服务组织，纳入家政服务业、扶持社会组织等政府政策扶持范围。各类营利性和非营利性社区居家养老服务组织、小型养老机构，按照有关规定同等享受各级的小微企业税费减免、创业补贴、投融资支持等优惠扶持政策。实施“互联网+养老”工程，建设养老服务信息平台，整合社区养老热线、紧急救援系统、老年人健康档案等服务资源和养老服务组织，打造没有围墙的养老院。到2017年，建成全市统一的养老服务信息平台，完善养老基础数据，努力打造互联互通的行政管理、服务提供和宣传推介平台。

（三）加快推进医养结合。把保障老年人基本健康养老服务需求放在首位，对有需求的失能、部分失能老年人，以机构为依托，做好康复护理服务，着力保障特殊困难老年人的健康养老服务需求；对多数老年人，以居家和社区养老为主，通过医养有机融合，确保人人享有基本健康养老服务。

支持社会力量举办医养结合机构。鼓励养老机构根据服务需

求和自身能力，按相关规定申请开办老年病医院、康复医院、护理院、中医医院、临终关怀机构等，也可内设医务室或护理站，提高养老机构提供基本医疗服务的能力，符合条件的按规定纳入基本医疗保险定点范围。鼓励医疗机构根据自身特点举办康复型、护理型养老机构，发挥医疗机构在康复护理、中医理疗等方面的专业特长，提升养老服务专业化水平。在职称评定、工资待遇等方面，对养老机构和医疗卫生机构中的医护人员按有关规定同等对待。

建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制。医疗卫生机构要为养老机构开通预约就诊绿色通道，为入住老年人提供医疗巡诊、健康管理、保健咨询、预约就诊、急诊急救、中医养生保健等服务，鼓励二级以上综合医院（含中医医院）与养老机构开展对口支援、合作共建，公立医院资源丰富的地区可积极稳妥地将部分公立医院转为康复、老年护理等接续性医疗机构，提高基层医疗卫生机构康复、护理床位占比，鼓励其根据服务需求增设老年养护、临终关怀病床。

推动医疗卫生服务向社区、家庭延伸。鼓励社区养老机构与周边医疗卫生机构建立业务协作机制，实现无缝对接，提高基层卫生机构为居家老年人提供上门服务的能力，规范为居家老年人提供的医疗和护理服务项目，将符合规定的医疗费用纳入医保支付范围。加快建立完善长期护理保险制度，保障老年人长期护理服务需求。到2020年，全市护理型床位达到2万张，占养老床位总数的30%以上；65岁以上老年人健康管理率达到70%以上；所有医疗机构开设为老年人提供挂号、就医等便利服务的绿色通道，所有养老机构能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务，基本适应老年人健康养老服务需求。

（四）推动“三化”发展。

转型推进市场化。加快公办养老机构改革，到2020年，包括市、县两级社会福利中心和乡镇敬老院在内的公办养老机构80%以上转制为企业、社会组织或实现公建民营。取消以集中供养率作为乡镇敬老院的考核指标，盘活乡镇敬老院资源，鼓励乡镇敬老院在收养失能半失能五保老年人基础上，向社会失能半失能老年人开放。面向社会经营的公办养老机构实行全成本核算，按照不低于当地相当等级养老机构市场收费价格的原则，合理确定收费标准；保留公办形式的养老机构也要实行严格的财务预算，促进各类养老机构公平竞争、有序发展。没有社会保险收入或社会保险收入不足以缴纳成本性费用的“三无”、五保等困难老年人，申请入住改革后养老机构，由政府通过购买服务方式代为支付；其他经济困难老年人尤其是高龄、失能老年人，积极利用居民养老保险、最低生活保障、高龄津贴和护理补贴、政府购买养老服务等现有保障措施，以及加快建立长期护理保险制度，多种方式支持入住养老机构。鼓励民间资本通过参资入股、收购、委托管理、公建民营等方式，建设和管理运营公办养老机构。利用公办养老机构现有土地资源和房屋设施，采取政府和社会资本合作模式，引导社会力量参与公办养老机构改扩建和运营管理。放宽民非类养老机构资产管理政策，允许民非类养老机构出资者拥有对投入资产的所有权，并按不高于同期银行1年期贷款基准利率2倍的标准提取盈余收益，用于奖励投资者。

项目带动产业化。加快养老与房地产、医疗、保险、旅游等融合步伐，大力发展候鸟式养老、旅游养老、农家养老、以房养老、会员制养老等新兴业态，拉长产业链条，提高产业聚集度。各地和相关行业部门要加强规划引导，在制定相关产业发展规划中，要鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，提高创新能力，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。以老年人服务需求为导向，搭建供需对接平台，支持康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和老年旅游、老年保险等服务产品的研发、生产和销售。引导社会力量投资休闲健康养生养老基地，开发老年住宅、老年公寓，建设能够满足老年人教育、健身、娱乐、保健、医疗、康复、护理等多种需求的老年社区和大型养老综合体。健全市场规范和行业标准，确保养老服务和产品质量，营造安全、便利、诚信的消费环境。支持各级成立养老产业协会，发挥行业协会在信息咨询、行业自律、标准制定、产业发展等方面的作用。

服务加速社会化。推动养老服务由补缺型向普惠型转变，由

重点保障特殊困难老年人向为全体老年人服务。到2020年，生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等基本养老服务覆盖所有居家老年人。完善落实优惠扶持政策，吸引社会力量建设运营养老机构、社区日间照料中心、养老服务信息平台等养老设施和服务组织，推动社会力量成为养老服务业市场主体，打造低端有保障、中端有市场、高端有选择的多层次养老服务格局。到2020年，全市各类养老床位达到6.6万张。日间照料中心、敬老院等养老服务设施覆盖所有城市社区和乡镇，村级互助养老服务覆盖率达到60%以上。

（五）突出专业人才培养。大力推行学历教育，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理、社会工作等专业人才。高等院校、中等职业院校（含技工院校）要围绕社会对养老服务领域专门人才的需求，设置养老服务相关专业，加大培养力度，满足社会需求。教育部门按照国家专业设置要求，进一步明确设置标准、培养目标和内容，加快开发相关课程体系，加强师资队伍建设和双师型人才使用。高等院校可对养老服务业专业学生给予减免学费、奖励奖学金倾斜等优惠照顾。鼓励医护人员到医养结合机构执业，促进人才有序流动。积极开展养老服务专业人才、管理人员在职培训。坚持“走出去、引进来”，组织养老服务从业人员赴市外学习培训。推行养老服务管理人员持证上岗，制定康复、护理人员服务标准，设立与报酬挂钩的职业技能级别。

（六）坚持完善基本养老。按照“保基本、兜底线”原则，完善基本养老保障制度，逐步提高养老金待遇水平。完善特困老年人供养制度，加强对“三无”和五保老年人的服务保障，确保其生活不低于当地平均生活水平。建立完善困难老年人养老服务补贴制度，统筹整合老年人高龄津贴、护理补贴、服务补贴等老年人补贴项目，统一归并政府补贴政策和标准，积极采取政府购买养老服务等方式，为广大老年人提供基本养老服务。鼓励和支持积极养老，依托城乡社区和有条件的养老机构，利用闲置房产资源，大力发展老年教育，为老有所学、老有所为、老有所乐创造良好条件，提高老年人生活质量。

三、政策支持

（一）强化规划约束。把养老服务业发展纳入经济社会发展规划和土地利用总体规划，在编制实施城乡规划、土地利用总体规划、新农村建设规划和基本公共服务规划时，充分考虑养老服务发展需要。制定城市总体规划、控制性详细规划，必须按照人均用地不少于0.2平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。新建小区按每百户不少于40平方米的标准，配套建设养老服务设施，在规划条件和开发项目建设条件意见书中予以载明，并列入土地出让合同，与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。未按要求规划的，城乡规划部门不予审批；未按要求配建、不能同步交付使用的住宅小区，住房城乡建设部门不予办理竣工综合验收备案。老旧小区通过购置、置换、租赁等方式，按每百户不少于30平方米的标准调剂解决。

（二）保障土地供应。“十三五”期间，根据养老服务体系建设任务，按照每张床位50平方米的标准，安排养老服务设施专项用地指标，应保尽保。民间资本举办非营利性养老机构与政府举办的养老机构享受同等土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地和农村集体所有土地。积极探索以租赁或先租后让方式保障营利性养老机构建设土地需求，明确出租标准、权利义务，降低养老机构建设成本，减少投资者现金压力。对依法以协议价格取得养老服务设施用地，基准地价已覆盖地区，按不低于出让地块所在级别相同用途基准地价的70%比例且不得低于成本价确定土地出让底价；基准地价未覆盖地区，按不低于新增建设用地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费及国家规定应缴纳的有关费用之和确定土地出让底价。对采取招拍挂方式出让的，可探索通过双向竞价、综合评标等方式合理控制地价。支持利用农村闲置土地、房屋建设养老服务设施。引导未开发房地产用地重点向老年住宅、老年社区等用地转型，鼓励市场存量房产和过剩房源通过租赁、改造等方式，转为养老地产、养老机构、日间照料中心等养老设施，符合条件的可同等享受政府有关扶持政策。养老服务设施用地在办理供地手续和土地登记时，土地用途确定为医卫慈善用地，土地使用权取得人须提交养老服务设施用地承诺书，严禁改变建设用地用途、容积率等土地使用条件，变相搞房地产开发。民政、国土资源、城乡规划部门通过养老机构年检、核发建设用地划拨决定书、签订出让和租赁合同、规划变更审批等，依法加强对养老服务用地使用情况的监督管理。

（三）加大财政补助力度。“十三五”期间，市级每年安排专项资金支持养老服务业发展，重点面向社区、居家和农村养老倾斜。继续按市政府《关于加快推进养老服务业发展的实施意见》（济政字〔2014〕145号）文件规定对养老机构建设、城市社区日间照料中心和农村幸福院建设等给予扶持，并自2017年起调整完善以下财政补助政策。

1.加大护理型（医养结合型）养老机构扶持力度。在现行养老机构建设补助标准基础上，将新建、改扩建护理型养老机构市级建设补助标准提高20%。护理型养老机构具体扶持条件由市民政局、财政局另行制定。

2.调整养老服务信息平台建设和补助政策。按照全省统一部署，建设养老服务信息平台。市财政对服务效果好、入网老年人比例高的平台运营机构给予一定经费奖补，具体政策由市民政局、财政局另行制定。

3.建立养老机构综合责任保险补助制度。鼓励和引导养老机构参加综合责任保险，化解运营风险。对符合条件的投保养老机构，市财政按照保费的40%予以补助。

4.建立养老服务创新实验奖补制度。开展社区治理暨养老服务创新实验，市财政对任城区、邹城市两个省级实验区，在通过验收后给予一定资金补助。鼓励各县（市、区）积极开展医养结合试点等创新实验，争取国家、省级试点政策落地济宁，探索可复制可推广的实践经验，发挥示范引领作用，市财政对试点地区给予一定资金补助。

（四）创新投融资支持方式。鼓励金融机构创新金融服务，通过贷款贴息、小额贷款、上市融资，以及推进应收账款质押、预期收益权质押、动产抵押等抵质押贷款业务，拓展投融资渠道，破解融资难题。探索开展养老产业债券发行工作，对相关手续齐备、偿债保障措施完善的养老产业发债申请项目，适当放宽审核政策及准入条件；对具有稳定偿债资金来源的养老产业项目，可按照融资—投资建设—回收资金封闭运行的模式，开展项目收益债券试点。探索开展以房养老试点。探索将政府支持社会力量建设养老服务设施的优惠土地和补助资金作价记账，政府不参与养老机构运营管理、收益分红和债务承担，对改变养老用途的，由政府及有关部门依法进行追偿和处置。

四、组织领导

（一）健全工作机制。健全工作协调机制，强化部门协同，形成工作合力。民政部门要切实履行监督管理、行业规范、业务指导职责，发挥牵头协调作用。发展改革部门要将养老服务业发展纳入经济社会发展规划、专项规划和区域规划，支持养老服务业发展。财政部门要加大财政投入力度，优化资金补助结构和使用效益。教育部门要加快培养养老服务专业人才，指导高等院校等设置养老服务相关专业，制定养老服务业专业学生奖学金倾斜政策。人力资源社会保障部门要加快建立完善长期护理保险制度，推行养老服务管理人员持证上岗，制定康复、护理人员服务标准，设立与报酬挂钩的职业技能级别。完善基本养老保障制度，逐步提高养老金待遇水平。卫生计生部门要建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，提高基层医疗卫生机构康复、护理床位占比，支持养老机构开办医疗机构，符合条件的按规定纳入医保定点范围，对养老机构和医疗卫生机构中的医护人员同等对待。国土资源部门要保障养老服务业发展土地供应，根据养老服务体系建设任务，按照每张床位50平方米的标准，安排养老服务设施专项用地指标，应保尽保。住房城乡建设部门要指导开发商在新建小区配套建设养老服务设施，未按要求配建、不能同步交付使用的住宅小区，不予办理竣工综合验收备案。城乡规划部门要指导各地编制养老服务设施专项规划。制定城市总体规划、控制性详细规划，必须按照人均用地不少于0.2平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。公安消防、商务、环保、税务、统计、工商、质检、金融、价格、老龄、银监、保协等部门要各司其职，及时解决工作中遇到的问题，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。

（二）加强行业监管。建立养老服务业统计制度，完善养老服务统计指标体系。建立养老机构、组织信用评价体系，完善养老服务举报和投诉等制度，依托各级养老服务协会、家政协会定期对养老机构、组织运营情况进行调查评价，形成政府指导、行业自律、社会监督相结合的监管体系。积极妥善解决老旧养老服务设施的消防、环保、卫生防疫等问题，对因年代久远或其他客观原因无法办理建设、施工、规划许可、土地证明、消防许可、环保等前置证明的，由县级人民政府协调出具土地性质、房屋权属等相关证明文件，住房城乡建设部门协调专业机构进行房屋质量检测，环保部门协调完善环保手续，消防部门办理消防设计审核、消防验收或备案手续。

（三）加大宣传力度。大力弘扬敬老、养老、爱老、助老、孝老传统美德。充分挖掘孔孟之乡优秀传统敬老文化，广泛宣传发展养老服务业的重要意义、扶持政策和先进典型事迹，形成全社会关心、支持、参与养老服务业发展的浓厚氛围。倡导社会化养老理念，引导老年人改变传统养老观念，共享社会养老服务体系建设成果。表彰奖励优秀养老服务品牌、养老服务项目和养老服务人员，形成敬老、为老、助老的良好社会氛围。

（四）强化督导检查。建立“属地管理”机制，县（市、区）、乡镇人民政府（街道办事处）是其辖区内养老服务机构的监管主体，要切实履行监管责任。将养老服务业纳入市政府重点督查事项，重点督导发展养老服务业部门任务及养老服务设施资金扶持、用地保障、价格优惠、税费减免等有关政策落实情况，清理不合理行政事业性收费，解决养老服务设施项目“落地难”问题。

各县（市、区）要根据本意见要求，结合实际抓紧制定具体实施方案。各有关部门要根据本部门职责，制定具体政策措施。

济宁市人民政府办公室

2016年11月9日