济宁市自然资源和规划局局长王庆峰解读《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（济政办发〔2020〕12号）（以下简称《意见》），现将主要内容解读如下：

一、政策背景

完善土地二级市场是党的十八届三中全会确定的改革任务。经党中央、国务院批准，2017年起，经过自然资源部在全国包括临沂市在内的34个市、县开展了为期两年的土地二级市场试点工作，形成了一批可复制、可推广的改革经验。2019年7月，国务院办公厅正式印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号），这是我国首个专门规范土地二级市场的重要文件，对于促进一二级市场协调发展、加快建立城乡统一的建设用地市场、加快推动经济高质量发展具有重要意义。2019年9月，山东省人民政府办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（鲁政办发〔2019〕33号）。

市自然资源和规划局按照市委市政府要求，组成工作专班，研究起草了《意见》。2020年7月10日，在济宁市自然资源和规划局门户网站上发布了征求修改意见的公告。同时，书面征求了市发改委、市财政局等13个部门（单位）和4个区政府、管委会的意见建议。根据反馈的意见建议作了进一步修改完善，并通过市司法局合法性审查。2020年12月22日经市政府第82次常务会议审议通过，12月24日市政府办公室正式印发实施。

二、决策依据

《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）

《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（鲁政办发〔2019〕33号）

三、出台目的

《意见》按照推进要素市场制度建设的要求，结合济宁实际，明确到2020年年底，初步建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。形成市场规则健全完善、交易平台功能齐全、服务监管落实到位、市场秩序更加规范、配置效率显著提高，一、二级市场协调发展、资源利用集约高效的现代土地市场体系。完善激励和约束措施部分，鼓励创新金融产品，加大抵押贷款投放力度，发挥税收政策对土地二级市场的调节作用。目的在于有效降低制度性交易成本，适度增加土地保有成本，鼓励存量低效土地入市流通，促进土地要素流通顺畅。

四、重要举措

《意见》从总体要求、适用范围、工作任务、构建运行模式、加强相关工作衔接配合、加强监测监管、保障措施七个方面提出了19条政策措施。

（一）总体要求。按照推进要素市场制度建设的要求，结合济宁实际，明确到2020年年底，初步建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。形成市场规则健全完善、交易平台功能齐全、服务监管落实到位、市场秩序更加规范、配置效率显著提高，一、二级市场协调发展、资源利用集约高效的现代土地市场体系。

（二）适用范围。建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。区域为全市范围内所有县(市、区)。并明确今后国家允许农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押进入二级市场的行为，可参照本意见执行。

（三）工作任务。分别对以划拨方式和以有偿方式取得的建设用地使用权转让、出租、抵押应具备的必要条件进行了规范，明确了土地分割、合并转让的基本条件。

在该章节中，放宽了对抵押权人的限制。自然人、企业之间除了“放贷”，还有多种经济关系，订立抵押合同、设定抵押权也属正常市场行为，明确自然人、企业均可作为抵押权人；放宽了对抵押物的限制。允许营利性的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资”，并约定“由抵押权人和抵押人共同承诺抵押权实现后，要保障原有经营活动持续稳定，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损”。

（四）构建运行模式。明确交易平台、规则、流程三项基础性建设任务。交易平台、交易规则、交易流程是市场运行的基础和根基，着重解决了在哪交易、谁来交易、怎么交易的问题。在各县（市、区）不动产登记中心设立线下二级土地交易有形市场，提供交易场所。市自然资源和规划局负责搭建全市城乡统一的土地二级市场线上交易平台，提供土地二级市场信息发布、交易、成交确认、合同签订等一站式服务。汇集土地二级市场交易信息，实现土地二级市场供需、交易、登记、监管、服务一体化。

该章节建立线上交易平台部分，目的是通过大力发展“互联网+政务服务”，积极推进一窗受理、一网通办、一站办结，畅通数据共享渠道，避免交易主体重复提交相关材料，通过丰富服务内容、提升服务质量，吸引市场主体进场交易。

该章节交易流程部分，突出制度创新和流程再造，通过对涉及的业务环节进行全面梳理和规范，减少办事环节、缩减办事流程，提高工作质量和政府服务效能。同时，明确尊重权利人意愿，交易双方可自行协商交易，保障市场主体交易自由等合法权益。

（五）加强相关工作衔接配合。着重对涉地司法处置、涉地资产处置、涉地股权转让、建设用地使用权与房地产交易、银行业不良土地资产入市工作衔接等难点问题进行明确。加强信息互通共享，形成推动存量土地资产盘活利用的部门联动协作新机制。

（六）加强监测监管。着重加强政府对市场的监管和调控科学化水平，维护市场平稳运行。加强对交易各方的信用监管和惩戒力度，对失信责任主体依法依规纳入“信用中国（山东济宁）”向社会公开，实施联合惩戒。

（七）保障措施。重点从加强组织领导、完善激励和约束措施、加强宣传引导等方面提出具体要求。

正文链接：济政办发〔2020〕12号 关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见