文字解读 | 济宁市民政局关于继续执行《济宁市特困人员认定办法》的通知

打印 时间：2026-09-28

特困人员救助供养制度是我国社会救助体系的重要基石，是兜底保障无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的老年人、残疾人和未成年人基本生活的重要制度安排。《济宁市特困人员认定办法》（济民字〔2021〕38号，以下简称《办法》）自2021年10月1日施行以来，在规范特困人员认定程序、提高认定精准度、保障特困人员基本生活权益等方面发挥了重要作用。2026年7月，济宁市民政局对《办法》实施了后评估，评估认为文件总体效果基本达到预期目标，建议继续执行至2027年12月31日。2026年9月，济宁市民政局正式发文（济民函〔2026〕70号）明确继续执行《办法》。本文结合后评估报告和相关通知精神，从齐鲁和谐使者和社会工作专家人才的专业视角，对《济宁市特困人员认定办法》进行系统解读。

一、政策出台的背景与意义

《办法》的制定有着深刻的政策背景和现实需求。在政策依据方面，《办法》严格依据《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）、《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于改革完善社会救助制度的意见〉的通知》（中办发〔2020〕18号）、《民政部关于印发〈特困人员认定办法〉的通知》（民发〔2021〕43号）、《山东省特困人员认定办法》（鲁民〔2021〕45号）以及《济宁市人民政府关于统筹完善社会救助体系的实施意见》（济政字〔2020〕53号）等文件精神，结合济宁市实际情况研究制定。在实践意义上，《办法》的出台为全市特困人员认定工作提供了有力的政策依据和实施保障，对于健全完善我市社会救助体系、织密扎牢民生保障网、促进社会和谐稳定具有深远的现实意义。从社会工作专业视角看，《办法》体现了“应救尽救、应养尽养”的核心原则，确保了最需要帮助的弱势群体能够及时获得制度性保障，彰显了社会工作的核心价值观——尊重人的尊严、促进社会公平正义。

二、政策主要内容解读

《办法》共分8章35条，涵盖了总则、认定条件、申请受理、审核确定、生活自理能力评估、照料服务和监护、终止救助供养、附则等内容。以下从社会工作专业角度对核心内容进行解读。

(一)特困人员认定条件

认定条件是政策执行的核心环节。《办法》第四条明确规定，凡具有济宁市户籍的老年人、残疾人和未成年人，同时具备无劳动能力、无生活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力三个条件的，应当依法纳入特困人员救助供养范围。这一“三无”认定标准既严格对标民政部及山东省相关规定，又结合济宁实际进行了细化。在“无劳动能力”认定方面，《办法》第五条明确了60周岁及以上老年人、未满16周岁未成年人以及特定残疾等级的残疾人为无劳动能力人员，认定标准科学合理。在“无生活来源”认定方面，《办法》第六条将收入低于当地最低生活保障标准且财产符合规定的情形纳入认定范围，并明确了收入计算口径，将基本养老保险基础养老金、基本医疗保险等社会保险和优待抚恤金、高龄津贴不计入在内，充分体现了政策的人性化考量。

(二)申请受理与审核确认程序

《办法》第三章和第四章对申请受理和审核确认程序作出了明确规定，体现了“高效便民、公开公平”的原则。在申请受理方面，《办法》第十二条规定申请人应当向户籍所在地的乡镇人民政府（街道办事处）提出书面申请，本人申请有困难的可以委托村（居）民委员会或者他人代为申请，充分体现了对弱势群体的关怀。第十四条特别规定乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会应当主动发现可能符合特困人员条件的居民，对因无民事行为能力或限制民事行为能力等原因无法提出申请的，应当主动帮助其申请，这一“主动发现”机制是社会工作方法在行政程序中的生动体现。在审核确认方面，《办法》第十六条规定乡镇人民政府（街道办事处）应当自受理申请之日起10个工作日内完成调查核实，第十七条规定了7天公示期，整个程序规范严谨、时限明确，既保证了认定工作的质量，又兼顾了效率要求。

(三)生活自理能力评估与照料服务

生活自理能力评估和照料服务是特困人员救助供养的关键环节。《办法》第五章规定，对于确认为特困人员的，应当在给予救助供养待遇之前组织开展生活自理能力评估，确定特困人员自理状况和应当享受的照料护理档次。评估指标涵盖自主吃饭、自主穿衣、自主上下床、自主如厕、室内自主行走、自主洗澡等6项指标，评估结果分为具备生活自理能力、部分丧失生活自理能力和完全丧失生活自理能力三个档次。在照料服务方面，《办法》第六章规定了分散供养和集中供养两种形式，鼓励支持完全或者部分丧失生活自理能力的特困人员选择入住供养服务机构集中供养，并明确了政府购买服务、公办民营等多元化供给方式。从社会工作专业角度看，这些规定体现了“以人为本、分类施策”的专业理念，有助于实现特困人员从“保基本”向“提质量”的转变。

三、实施成效与展望

《办法》实施以来，取得了显著的成效。根据后评估报告，全市特困人员认定工作快速推进，特困人员认定数量逐年增加，截止2026年6月，全市共保障特困人员39841人，数量居全省第2位。这一成绩充分证明了《办法》的科学性和有效性。为进一步做好特困人员救助供养工作，提出以下建议。

(一)实施成效

《办法》的实施取得了多方面的显著成效。一是认定精准度持续提升。通过明确认定条件、规范认定程序、强化信息核对等措施，特困人员认定工作更加规范精准，有效避免了“错保”“漏保”现象的发生。二是服务保障水平不断提高。《办法》明确了分散供养和集中供养两种形式，鼓励社会力量参与特困人员照料服务，推动了供养服务多元化发展。三是制度保障更加健全。《办法》建立了生活自理能力评估制度、定期复核制度、终止救助供养制度等配套机制，形成了完整的政策闭环。四是社会认可度持续提升。截至2026年6月，全市共保障特困人员39841人，数量居全省第2位，充分说明该《办法》得到了广大群众的认可和支持。

(二)工作建议

为进一步做好特困人员救助供养工作，结合后评估报告提出的意见建议，建议从以下几个方面加以改进：一是加强对特困人员照护服务工作的监管，提升照护服务水平，提高特困人员的幸福感、安全感，维护基本生活权益。二是进一步完善生活自理能力评估机制，有条件的地方可以采取政府购买服务的方式，委托第三方专业机构开展评估，提高评估的专业性和公信力。三是加强基层社会工作人才队伍建设，培养一批懂政策、有爱心、专业的社会工作者参与特困人员认定和服务工作，提升社会工作的专业化水平。四是加大政策宣传力度，通过多种渠道向困难群众宣传特困人员救助供养政策，提高政策知晓率，确保符合条件的困难群众应知尽知、应享尽享。

(三)加强监管，提升照护服务水平

照护服务是特困人员救助供养的核心内容。《办法》第二十六条至第二十九条对照料服务和监护作出了系统规定，明确了分散供养和集中供养的具体措施。从社会工作专业角度看，应当进一步加强分散供养特困人员照料服务协议的履行监督，建立定期考察评估机制，对照料服务落实不到位的及时纠正处理。同时，应当积极培育社会工作服务机构等专业力量参与特困人员照护服务，通过政府购买服务等方式，引入专业社会工作方法，提升照护服务的专业化、精细化水平。

(四)深化宣传，提高政策知晓率

政策宣传是推动特困人员认定工作深入人心、惠及更多困难群众的重要保障。应当充分利用广播、电视、报纸、网络新媒体等多元化渠道，广泛宣传特困人员认定政策的核心内容和申请流程，特别要加强对偏远农村地区和残疾人群体的定向宣传。同时，应当充分发挥村（居）民委员会贴近群众的优势，建立常态化政策宣传机制，确保符合条件的困难群众及时知晓政策、申请享受政策，真正实现“应救尽救、应养尽养”的制度目标。

特困人员救助供养工作事关困难群众基本生活保障，事关社会公平正义与和谐稳定。《办法》作为规范我市特困人员认定工作的重要制度文件，自施行以来取得了良好成效。作为齐鲁和谐使者和济宁市社会工作专家人才，我们坚信在市委、市政府的坚强领导下，在各相关部门的共同努力下，该《办法》将继续发挥重要的制度保障作用，为全市特困人员提供更加精准、更加温暖的社会救助服务，切实兜住兜好困难群众基本生活底线，为推动济宁经济社会高质量发展贡献社会工作力量。